Lições sobre o déficit público: da crise de 2008 para a pandemia
Joseph Stiglitz
A economia às vezes é definida como a ciência da escassez. Se os recursos forem escassos, ao que parece, um país não pode imprimir dinheiro, entregá-lo a alguém, sem consequências: haverá inflação, e quem recebe o dinheiro o fará às custas de outros. Keynes, porém, refutou esse raciocínio, ressaltando que, muito frequentemente, a economia não está usando todos os recursos disponíveis, e dar mais poder de compra a alguns indivíduos pode resultar não em inflação, mas em níveis mais altos de produção e prosperidade. Keynes, embora certo, deixou várias questões mal resolvidas: como sabemos quando todos os recursos estão sendo totalmente utilizados? Existe uma demarcação clara? A inflação se instalará enquanto ainda houver recursos subutilizados?
Nas décadas que se seguiram, imaginamos ter aprendido as respostas: à medida que os recursos ficam “apertados”, a inflação aumenta – e até mesmo se acelera, à medida que as pessoas têm a expectativa de mais inflação. A expansão razoável da base monetária e os grandes déficits, ao final, nos conduzirão a essa tal inflação. Mas o novo milênio não foi gentil com essa visão de consenso da macroeconomia ortodoxa. Não parece haver relação estável entre a folga na utilização de recursos (medida, por exemplo, pelo desemprego) e a inflação. E a expansão maciça da oferta de base monetária e as baixas taxas de juros, que se seguiram a 2008, não levaram à inflação. Em algumas partes do mundo, ao contrário, o medo era de deflação.
Mas alguns aprenderam lições erradas com essas experiências. Pelo menos parte do motivo pelo qual não houve inflação foi que os bancos, que tinham acesso a esses recursos, não os emprestaram: sem demanda de consumidores e empresas, é claro, não houve inflação. A política monetária foi ineficaz e não inflacionária. Mas esse resultado foi devido à maneira como distribuímos o dinheiro. Se tivéssemos distribuído “dinheiro de helicóptero”, lançando notas de dólar aos americanos pobres, sinto-me confiante em afirmar que teríamos tido uma recuperação mais rápida; e se tivéssemos feito um aguaceiro de dólares pelo helicóptero, grande o suficiente, teríamos tido inflação.
O efeito inflacionário de qualquer expansão monetária ou aumento do déficit depende de como o dinheiro é gasto. Se for destinado a financiar investimentos, no final, a oferta agregada aumentará. Mas o aumento da demanda e da oferta podem não se mover em conjunto: se antes do aumento do investimento público os recursos fossem totalmente utilizados, poderá haver um período de inflação, seguido de um período em que a inflação será menor do que se os recursos não fossem direcionados a investimentos.
A noção de que a expansão dos déficits necessariamente reduz o investimento privado está simplesmente errada. Assim como a noção de que basta olhar para a taxa de juros (real ou nominal), para apurarmos os efeitos da política monetária sobre a inflação. Se a política expandir a demanda agregada, aumentará a disposição das empresas em investir. E se a política monetária expandir a disponibilidade de crédito, digamos para pequenas e médias empresas, aumentará sua capacidade de investir. Mas, obviamente, se dermos liberdade completa aos bancos – para criar uma bolha imobiliária, financiar investimentos especulativos e se engajar em outras formas de travessuras – uma política monetária mais flexível pode não resultar em mais investimentos. Pode haver maneiras mais eficazes de estimular o investimento do que apenas depender da política monetária – como créditos fiscais de investimento. E mesmo que houvesse alguma exclusão do investimento privado – de modo que, um aumento no déficit para financiar um aumento no investimento público resultasse em menor investimento privado – o aumento no investimento público, há muito tempo represado, pode ser muito mais produtivo, com retornos muito mais altos, de modo que a renda nacional ainda pode subir.
Esta crise apresenta um desafio particular. O problema subjacente não é uma insuficiência da demanda agregada; por isso, referir-se ao projeto de lei aprovado pelo Congresso como projeto de estímulo é um termo impróprio. O problema é que o vírus levou ao distanciamento social – prejudicando tanto a demanda, quanto a oferta. Além de tentar proteger nossa saúde, os gastos foram direcionados (por insistência dos democratas) para proteger os mais vulneráveis. Estávamos na meta de um déficit de 5% do PIB; agora parece três vezes isso ou mais – um novo recorde.
Para mim, há poucas dúvidas de que, na ausência desse déficit por gastos, não apenas haveria um sofrimento enorme hoje, mas o renascimento de nossa economia estaria ameaçado. Havia uma chance de termos entrado num beco sem saída financeiro – ou pior. Famílias e empresas não poderiam pagar seus credores e senhorios, levando a uma cascata de falências de baixo para cima – o oposto do trauma de cima para baixo que nossa economia sofreu em 2008 e muito mais difícil de lidar.
A recuperação ainda pode ser difícil: os balanços das empresas e das famílias terão piorado; apesar da ajuda, algumas empresas vão falir – e isso não será revertido quando a pandemia passar. A provisão de liquidez ajudará, mas muitos enfrentarão problemas de solvência e a demanda agregada pode ser ainda menor. Mas se tivermos conseguido colocar grandes quantias de dinheiro nos bolsos dos americanos comuns, no fim, esse dinheiro será gasto. E o coronavírus, ao mesmo tempo, provocou uma redução acentuada na oferta, pelo menos durante a pandemia. Não se pode deixar de pensar que, consequentemente, o desequilíbrio entre demanda e oferta poderá ter consequências.
Mas não estou particularmente preocupado (ou não ficaria se tivesse confiança em nossa liderança econômica.). Primeiro, antes da crise, ficou claro que havia pelo menos alguma folga na economia. Em segundo lugar, evidências recentes são de que, quando a inflação aumenta, ocorre apenas lentamente, e isso nos dá tempo para responder.
Poderíamos reverter os cortes de impostos para empresas e bilionários de 2017. Poderíamos avançar para um sistema tributário mais justo, tributando os retornos do capital, incluindo ganhos de capital, pelo menos com a mesma taxa que tributamos os trabalhadores. Poderíamos tributar a poluição e outras externalidades negativas. Em resumo, se e quando houver evidências de excesso de demanda, podemos tomar medidas compensatórias.
Depois que a pandemia for vencida, ainda enfrentaremos duas outras crises: nossa crise de desigualdade e nossa crise climática. A abordagem de cada uma delas exigirá aumentos significativos nos gastos do governo. Precisamos reestruturar nossa economia, por exemplo, através de “infraestrutura verde”. Se tivermos que ter um déficit maior para salvar o planeta, a escolha deve ser fácil. Mas avançar para uma economia mais verde, mesmo financiada por déficits, nos levará a uma economia mais robusta e inovadora – e, como aprendemos várias vezes, isso pode levar a um déficit ainda menor.
Poder-se-ia esperar que algo positivo dessa pandemia seja superar nossa obsessão por dívidas. Mas estou preocupado que isso possa voltar. Paul Krugman fala sobre “ideias zumbis” – ideias que há muito são desacreditadas, mas continuam a influenciar os vivos. Eu discuti duas dessas ideias zumbis: que os déficits são necessariamente inflacionários e que excluem o investimento privado (crowding out). Uma terceira ideia de zumbi, relacionada a essas duas, é que déficits, além de um certo nível (digamos 80% do PIB), são ruins para o crescimento econômico.
Essa foi uma ideia popularizada pelos professores de Harvard, Ken Rogoff e Carmen Reinhardt, com base em um artigo que foi completamente desacreditado por um estudante de graduação da Universidade de Massachusetts Amherst. Ele chamou a atenção para o “erro da planilha”, enquanto outros, antes e depois, falaram de algumas das mais profundas falácias econométricas e teóricas. A significância estatística da diferença nas taxas de crescimento, associadas a níveis mais altos de dívida, não tinha sido testada. Não houve teste de causalidade – foram os profundos problemas estruturais, que os países estavam tendo, que os levaram a crescer mais lentamente e acabaram tendo mais dívidas?
O baixo crescimento levou ao endividamento elevado, e não o contrário. Não houve exame de como a dívida foi criada, em que o dinheiro foi gasto, quem o recebeu, o que nossa análise acima sugeriu ser crucial. E era totalmente a-histórico: no final da Segunda Guerra Mundial, os EUA e o Reino Unido tinham níveis muito elevados de dívida, contudo o período após a guerra foi o de mais rápido crescimento. E com esse rápido crescimento, a relação dívida / PIB caiu rapidamente.
Obviamente, se alguém usar uma alta relação dívida / PIB como desculpa para a austeridade e, como normalmente é o caso, a austeridade leva a um crescimento lento, haverá uma associação entre dívida e baixo crescimento. Mas essa associação é resultado do aconselhamento político equivocado desses ‘falcões do deficit’ [alguém que acredita que o governo tem que agir com força para controlar o orçamento do país, o déficit, a inflação]. Sua narrativa falsa tem tido consequências – tem levado a baixo crescimento. Não foram as leis da economia que levaram a esses resultados adversos; as causas foram a análise econômica ruim e a política ruim.
Esta lição é de particular importância à medida que emergirmos da pandemia. Haverá quem olhe para o grande aumento da relação dívida / PIB e verá que precisamos de outra dose de austeridade. Isso será usado como argumento para cortar investimentos públicos vitais e programas de proteção social – incluindo gastos que nos preparariam melhor para enfrentar a próxima crise de saúde, econômica ou social.
Deveríamos nos preparar para as próximas batalhas: déficits para promover cortes de impostos para bilionários e corporações – e para um grande bem-estar corporativo – são uma coisa. Para gastos sociais e investimentos públicos são outra. Certamente, esses falcões do déficit entenderam tudo errado. É aí que se dará a batalha política.
*Joseph E. Stiglitz é professor universitário da Universidade de Columbia, co-ganhador do Prêmio Nobel de 2001 em economia e ex-presidente do Conselho de Assessores Econômicos do presidente Clinton.
*Publicado originalmente em ‘The American Prospect‘ | Tradução de César Locatelli